内容提要：2017 年，西班牙加泰罗尼亚自治共同体政府以历史上曾是独立国家和多数地区民意支持独立为由，在违反国家宪法的情况下，强行推动“独立公投”，严重冲击了西班牙的国内政治和经济秩序以及社会团结。本文通过梳理加泰罗尼亚的历史、政治、社会和经济原因，阐释了加泰罗尼亚问题的形成与发展，解析西班牙中央政府处置加泰罗尼亚“独立公投”事件的得失，并分析加泰罗尼亚问题的未来走向，认为加罗尼亚泰独立倾向将长期存在，但发展空间不大。
关键词：加泰罗尼亚，“独立公投”，西班牙宪法，自治章程，违宪诉讼
西班牙作为多民族国家，国家法治体系完善、社会政治相对稳定，但国内加泰罗尼亚分离主义问题与巴斯克独立运动一直困扰着西班牙国内安全与国家统一。2017 年10 月，加泰罗尼亚自治共同体内举行“独立公投”，随后引发的西班牙政治动荡引发全球关注，欧洲国家尤其忧虑在当前经济衰退、左右翼政争加剧的背景下，民族分离主义会借势抬头，导致有关国家甚至欧盟的政治动荡乃至分裂。
加泰罗尼亚公投事件爆发前，国外学界大部分从历史、文化、政治和经济层面阐述加泰罗尼亚地方分离产生的根源，并引用新闻媒体相关报导立场和民众反应。公投事件爆发后，国内有学者就“公投”这一涉及民族自决的话题进行民族国家建构理论方面的阐释，或者从民族学角度反思欧洲民族主义离心倾向。本文将从民族政治学角度对爆发的加泰罗尼亚公投事件进行解读。自1978 年颁布新宪法以来，西班牙在40 余年的时间里一直保持着基本的和平与稳定，为什么会爆发加泰罗尼亚“独立公投”? 本文通过对公投事件进行梳理，剖析并反思事件产生的历史根源和现实问题，对其未来发展走向做出自己的判断。
2017 年10 月1 日，西班牙加泰自治共同体政府不顾宪法法院做出独立公投“违宪”的裁决和西班牙中央政府的警告，在程序完全不合法、组织混乱的情况下强行推动独立公投，导致前往投票的民众与封锁投票站的国民警卫队发生冲突，致400 多人受伤。6 日，加泰自治共同体政府主席普易格德蒙特( Puigdemot) 不顾存在民众私印选票和重复投票的事实，宣布在534 万选民中， 228． 6万人参加投票，其中204． 4 万人赞成独立，占投票总数的90． 18%。10 日，普易格德蒙特宣布，“自治共同体已通过公投获得独立的权利，但将暂缓宣布独立，以便与中央政府对话解决分歧”。时任西班牙首相拉霍伊( Ｒajoy) 则要求其澄清态度，称一旦宣布独立将依宪法取消加泰罗尼亚的自治地位。27 日下午，在支持统一的主要党派缺席的情况下，加泰罗尼亚议会单方面宣布“独立”，西班牙参议院随即召开紧急会议，通过启动宪法155 条和授权中央政府采取一切必要行动捍卫国家统一的决议。27 日晚，拉霍伊宣布解散加泰罗尼亚自治共同体政府，解除加泰罗尼亚自治共同体主席普易格德蒙特的职务，解散加泰罗尼亚议会，并定于12 月21 日重新进行地方议会选举。11 月28 日，西班牙中央政府宣布由西班牙副首相管理加泰罗尼亚自治共同体。30 日，加泰罗尼亚议会宣布接受中央政府将其解散的决定，在选举前将停止运行。同日，西班牙国家检察官以叛乱、煽动叛乱、滥用公共资金的罪名起诉包括前加泰罗尼亚地区主席普易格德蒙特在内的加泰罗尼亚地区官员，普易格德蒙特随后前往比利时寻求避难。12 月21 日，加泰罗尼亚地区议会举行选举，支持独立的加泰罗尼亚三个政党( “一起为加泰”“共和左翼党”“候选人团结党”) 赢得议会135 席中的70 席。在短短的3 个月当中，西班牙国家与地方政治分离主义之间的博弈一直胶着，西班牙中央政府虽然暂时取得了对加泰罗尼亚地区的管控，但也将长期面临加泰罗尼亚独立问题的困扰。
一、加泰罗尼亚问题历史因素
在漫长的历史演变过程中，加泰罗尼亚一直作为西班牙历史王朝的重要组成部分而存在。欧洲独特的政治传统赋予了加泰罗尼亚1000 多年的自治权，但从宏观的历史性叙事来看，较之于欧洲的其他地区，加泰罗尼亚的自治历史并无独特性可言，笔者采用历史唯物主义的分析范式对加泰罗尼亚的历史进行简单梳理，试图说明加泰罗尼亚虽然曾有1000 多年的自治历史，但并不能成为其要求独立的历史和法理依据。
1． 古典自治阶段( 11 世纪—1714 年) 。“加泰罗尼亚”( Cataluya) 这一称呼起源于11 世纪晚期，是对伊比利亚半岛东北部边区( Marca hispanica) 内众邦国的称呼。1137 年，巴塞罗那公国通过联姻的方式被并入当时的阿拉贡王国，成为阿拉贡联合王国附属地。1469 年，西班牙历史上卡斯蒂利亚女王伊莎贝拉一世和阿拉贡国王斐迪南二世结婚，两个王国合并后形成了西班牙王国的基本轮廓。但此后相当长的一段时间内，阿拉贡与卡斯蒂利亚仍然保持着各自王国的传统体制，加泰罗尼亚作为阿拉贡王国下属的小公国，也始终保持相当程度的自治，拥有自己的行政、司法、财税、货币和经济体系，并使用自己的民族语言文字。从这个角度看，无论是从属阿拉贡，还是作为阿拉贡的一部分并入后来的西班牙王国，这一时期的加泰罗尼亚地区都保留着相对独立的民族心态。
这段独特的历史也奠定了后来现代西班牙国家实行的自治共同体制度的基础。
2． 从属中央阶段( 1714—1813 年) 。1700 年，西班牙哈布斯堡王朝的最后一位国王卡洛斯二世去世，因其无子嗣继承王位，引发了1701 年的西班牙王位战争( la Guerra de Sucesión) 。在战争中，加泰罗尼亚地区宣布支持哈布斯堡王朝的奥地利查理大公爵，反对来自法国的候选人———法国国王路易十四的次孙菲利普。在持续13 年的西班牙王位继承战争中，双方胜负几度易手。1714 年，奥地利和法国秘密签订了《拉施塔特合约》( Traité de Ｒastatt) ，条约的一项内容就是结束西班牙王位继承战争，并尊菲利普为西班牙国王，称腓力五世。腓力五世派西班牙和法国联军攻占了加泰罗尼亚地区，随后颁布法令，首次废除了加泰罗尼亚的传统自治权，取消加泰罗尼亚语的官方语言地位，禁止其在法院、法律文书、剧院等正式场合使用，取消加泰罗尼亚旧有的国旗。自此，加泰罗尼亚成为西班牙马德里中央集权政府的一个地区。
1808—1813 年，拿破仑军队从北部入侵西班牙，爆发了“法西战争”( la Guerra deIndependencia Espaola) ，战争也波及加泰罗尼亚地区。在此期间，加泰罗尼亚人与西班牙其他地区的民众曾共同抵抗法国军队。这一时期加泰罗尼亚人对西班牙民族的认同感得到加强。
3． 分离主义思潮勃兴阶段( 1813—1931 年) 。法西战争结束后的五十多年时间里，西班牙王国中央政权相当混乱。先后有三位国王登基，颁布了五部宪法，更迭了十届内阁。在如此动荡的背景下，西班牙出现各省各行其是的割据局面。这一时期，加泰罗尼亚地区因推进工业革命较为深入，成为西班牙的纺织业中心; 临海的地理条件又促进了地区贸易的发展，经济的繁荣与并行的文化复
兴运动激发了各种政治思潮的涌现。当时，西班牙无政府主义团体总部就设在加泰罗尼亚的巴塞罗那，组织发行了一些无政府主义刊物，提出分离主义诉求，甚至倾向于用暴力手段作为斗争工具。当时的政治环境逐渐培植了民间的分离主义情绪。
进入20 世纪，加泰罗尼亚地区更加动荡不安。1903 年，巴塞罗那爆发大罢工，反对王权，要求平等自由。1906 年，一名巴塞罗那无政府主义者向举行婚礼的国王夫妇的马车投掷炸弹。国王夫妇虽幸免于难，但中央政府对加泰罗尼亚地区是“动荡之源”的看法进一步加深。1909 年，加泰罗尼亚部分城市爆发了反抗征召“摩洛哥战争”预备役的暴动，因当地驻军不肯出动弹压，中央政府
从其他省份调兵镇压，导致民众死亡一百多人。这一惨剧加剧了民众抵触中央政府的情绪和分离倾向。1913 年，加泰罗尼亚地区的巴塞罗那、莱里达、赫罗纳和塔拉戈纳四省宣布组成联合体，此举被中央政府视为分离主义。
第一次世界大战结束后，西班牙中央政府下令解散了加泰罗尼亚的四省联合体，禁止使用其语言与国旗，并镇压了极端无政府主义和分离主义运动。这些措施进一步加剧了当地政治精英阶层与西班牙中央政府之间的分离。在国家严厉的镇压下，上述政治思潮的领袖大多流亡法国，并于1922 年在海外成立了“加泰国家组织”( 加泰罗尼亚语为Estat Català) 。
4． 近代自治阶段( 1931—1939 年) 。1931 年，激进左翼政府执掌的西班牙第二共和国宣告成立。在此之前，部分流亡在外的加泰罗尼亚分离主义人士已回国。1931 年市政选举，中、左派联盟党( Esquerra Ｒepublicana) 赢得了广泛的胜利，两天之后政治领袖宣布成立加泰罗尼亚共和国。当时的第二共和国政府反对加泰罗尼亚这种分离做法，立即与当时正在独立建国的加泰罗尼亚分离
政治人士展开协商，双方最后达成妥协: 马德里同意加泰罗尼亚恢复古典时期的自治状态，而加泰罗尼亚也同意不脱离西班牙国家，并宣布更名为“加泰罗尼亚自治政府”( Generalitat) ，实行高度自治。
1934 年，西班牙右翼政府在大选中上台，加泰罗尼亚自治政府因对右翼政府实施的国家政策不满而采取抵制措施，导致中央政府宣布暂停加泰罗尼亚的自治权。1936 年，西班牙左翼政府再度执政，又恢复了加泰罗尼亚的自治权限。1936 年西班牙爆发内战，加泰罗尼亚地区支持左翼政府。1937 年底，左翼共和政府从首都马德里撤到加泰罗尼亚的巴塞罗那，加泰罗尼亚地区成了内战左翼一方的大本营。1939 年1 月26 日，弗朗哥军队攻入巴塞罗那。此后，西班牙进入弗朗哥独裁时代，加泰罗尼亚又再次失去其自治地位。
5． 高压统治阶段( 1939—1978 年) 。在弗朗哥独裁时期，军政府残酷镇压左翼阵营， 1940 年加泰罗尼亚自治政府主席贡巴尼斯( Companys) 以“军事叛乱罪”被判死刑。同时，加泰罗尼亚语也再次被禁用，民族文化的发展受到禁锢。在这一时期，西班牙内战导致的政治对立派别之间的血腥报复，成为西班牙社会普遍存在的现象。由于加泰罗尼亚地区在政治上被视为左翼势力地区，更是西班牙内战中敌对方的大本营，因而一直被弗朗哥政府视为潜在的反叛源头，遭到更严厉的监控与打压。在少数族裔地区，这种政治迫害则被视为族裔迫害，再度激发了该地区民众的分离情绪。这种情况从1939 年一直伴随着佛朗哥的统治延续至1978 年。
6． 现代自治阶段( 1978 年—至今) 。1975 年，弗朗哥去世。国王胡安·卡洛斯随即推动国家民主转型进程。当时就如何处理加泰罗尼亚和巴斯克两个民族地区日趋明显的独立倾向，成为西班牙中央政府面临的棘手问题之一。但是这一时期的加泰罗尼亚地区对国家统一尚未采取过激的行动: 加泰罗尼亚在内战结束四十年后，最激进的无政府主义组织的影响力基本消亡，余下的西班牙共产党和其他社会主义党派，政治立场已渐趋平和。这一变化使西班牙中央政府与加泰罗尼亚有了对话协商、求同存异于一个政体的可能。
1976 年，在加泰罗尼亚一次罢工高潮期间，西班牙国王卡洛斯不顾军队等保守力量的反对，前往加泰罗尼亚地区访问，并使用加泰罗尼亚语发表公开演讲，随后又接见了当地反对党的领导人。这一和解举措使国王卡洛斯在加泰罗尼亚地区赢得广泛赞誉。此后，中央政府又与加泰罗尼亚的政治精神领袖、旅居墨西哥的流亡自治政府主席塔拉德拉斯( Tarradellas) 谈判，双方同意恢复加
泰罗尼亚的自治地位和自治政府体制，而塔拉德拉斯则表示接受西班牙国家统一。1977 年10 月，塔拉德拉斯回到巴塞罗那组阁，建立地区自治政府并与中央政府就双方权利和义务展开谈判。
1978 年，西班牙新宪法明确了自治原则和具体程序。对中央政府和各自治共同体的权利、义务规定概括如下: ( 1) 自治共同体必须遵守宪法，维护西班牙民族( nation) 的紧密团结和国家的统一。中央向自治共同体派驻代表，监督其遵守宪法。( 2) 中央政府有权采取一切措施，纠正和制止自治共同体破坏国家统一的行为。( 3) 自治共同体必须贯彻执行国家的各项法律; 议会可授予自
治共同体立法权，并有权监督自治共同体的法规实施情况; 自治共同体的法律须先交议会审议并通过后方可颁布实施。( 4) 各“自治共同体”均由多民族组成，因而必须以地区而非民族为自治单位;在各“自治共同体”内，各民族权利平等，对自治共同体实施平等共治。( 5) 自治权是依据国家法律，授权地方政权机关代为行使的国家权力，因此地方政权机关仍是一级国家政权机关。( 6) 自治共同体领导人基于政党政治原则通过民主选举产生，但必须经过中央政府任命方可履职并组阁。( 7) 各自治共同体必须优先保证国家整体利益，包括国家对国防、外交、货币、税收、海关、交通、通信、社会保障的全部或部分控制。( 8) 国家通过补偿基金体系，对各自治共同体实施平衡的财政政策。( 9) 自治共同体在议会的参议院拥有议员席位，代表共同体参政。( 10) 自治共同体不得限制
公民的自由出入迁徙权利。( 11) 国家对各自治共同体实施垂直领导，各自治共同体间不得进行联盟。
此后，加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚等三个地区，被承认为“历史形成的自治地区”( nacionalidades históricas) ，迅速恢复它们的自治地位。1979 年，《加泰罗尼亚自治章程》( 后文简称《自治章程》) 获得议会批准。《自治章程》序言指出: “加泰作为一个民族( nationality) ，始终置于西班牙法律之下，依据宪法和《自治章程》，作为一个自治区共同体实施自治管理。”西班牙中央政府根据宪法和《自治章程》，在维护国家统一的前提下，授权加泰罗尼亚地方政府在司法、教育和卫生等领域进行一定程度的自治，并设立自己的警察部队，但是外交、国防和财政等权力由中央政府控制。
从以上历史可以看出，加泰罗尼亚地区虽长期在西班牙王国内部有自治权，也曾有过独立的行政、法律、财政、货币和经济体系，保有相对独立的民族心态，但从未拥有过独立国家地位，大部分时间都是附属西班牙历史上的阿拉贡王国，以及此后形成的西班牙王国的组成部分。统一是其历史主线，自治历史难以构成加泰罗尼亚谋求独立的先提条件。
而在现代国家建构体系下，西班牙的加泰罗尼亚地区不适用于1945 年《联合国宪章》中阐释的民族自决权原则，该原则主要涉及受殖民统治或外国军事占领下的民族; 也不符合国际上“补救性分离”( remedial secession) 的说法，即遭受所在国镇压、歧视或人道主义灾难的民族有权寻求“独立”，更不拥有印度、瑞士等邦联制国家的“全民公投”权利。因此，加泰罗尼亚地区以其民族历史“自成一体”为由寻求“独立”，并不符合国际法原则。
二、2017 年加泰罗尼亚独立公投事件成因
总体看，在加泰罗尼亚“独立”缺乏历史和法理依据的情况下，地方政党恶意挑动央地对立、制造文化隔阂，以及西班牙中央政府疏于对地方政治和舆论的管控，是导致加泰罗尼亚“独立”倾向愈演愈烈的主要原因。
( 一) 加泰罗尼亚作为发达地区长期向相对落后地区“输血”引发本地民众不满长期以来，西班牙中央政府对加泰罗尼亚税收制度一直成为主张地方分离的政治家们引导本地民众支持分离的攻击目标。在西班牙，中央对地方有两种税收管理模式。一种模式( foro) 在巴斯克和纳瓦拉自治共同体实施，由地方政府征税，然后向中央政府上缴固定比例的税款，中央政府在这两个自治共同体不再额外征税; 另一种模式是在其他自治共同体地区实施，自治共同体政府没有征税权力，制订税种和征税的权力均由国家实施，随后由中央政府按一定比例向地方转移支出，用于支付该自治共同体的行政与社会福利开支。加泰罗尼亚自治共同体税收属于后者，西班牙中央与加泰罗尼亚地方政府争论的重大分歧长期在于经济因素: 财政协议、经济协调、自治财政改革。
1979 年在加泰罗尼亚地区与中央政府商讨制定《自治章程》细则时，经济是焦点问题之一，最终达成了令双方满意的结果。当时的加泰罗尼亚自治共同体政府主席还向媒体表示，他对财政分成比例分外满意，认为应作为范本在西班牙国内推广。但随着时间的推移，加泰罗尼亚地区希望进一步提高财政转移支付比例。目前，加泰自治共同体向中央政府上缴的税收占总额近20%，收到的财政拨
款占总额的14%，两项比例差额过大一直遭到自治共同体民众的诟病，认为本地经济在为西班牙财政输血。特别是2008 年全球金融危机爆发后，西班牙经济衰退严重，加泰罗尼亚的失业率一度升至20%，外来投资急剧下降，但中央并未在财政转移支付方面给予加泰罗尼亚特殊照顾。同时，受西班牙国家债务信用等级下调的负面影响，加泰罗尼亚亦难以在国际资本市场融资纾困。除税收外，在基础设施方面，也存在利益冲突。例如，排名美国第二的达美航空，巴塞罗那航线的利润位居公司333 条航线中第三，由此可见该机场的繁忙程度和盈利能力。但巴塞罗那机场归属中央政府，自治共同体对此也一直有异议。自治共同体的铁路基础设施建设也未获中央投资，长年难以发展。上述困境为加泰罗尼亚分离势力抨击现行体制提供了机会，他们认为独立后获得财税自主权将有助于改善基础设施建设，提高教育、医疗福利，推动经济增长。
( 二) 加泰罗尼亚政府刻意制造文化隔阂为分离主义推波助澜
近30 年来，加泰罗尼亚自治共同体政府大力加强加泰罗尼亚语普及与优先使用权，使加泰罗尼亚语成为自治共同体第一母语。1992 年巴塞罗那举办奥运会时，加泰罗尼亚语是三种官方工作语言之一，西班牙语却未列于其中。尤其是近10 年来，“加泰罗尼亚化”和“加泰罗尼亚认同感”获得充分发展，在地方主义盛行的同时，国家认同感大幅下降。目前，加泰罗尼亚议员出席国家议会、欧洲议会甚至国际会议时只讲加泰罗尼亚语，自治共同体政府招收公务员以会说、会写加泰罗尼亚语为前提条件，甚至移民不会加泰罗尼亚语都找不到工作，影视作品也须译成加泰罗尼亚语才可放映。特别是2006 年新版《自治章程》被加泰罗尼亚自治政府自行宣布生效后，加泰罗尼亚自治共同体政府在学校中减少了西班牙语的教学时间，且加泰罗尼亚语的授课时间超过了西班牙语。
与此同时，加泰罗尼亚地区居民习惯在阳台和商业店铺前悬挂加泰罗尼亚区旗，而非西班牙国旗; 而西甲联赛中有巴萨队出场的重要赛事，球迷也会在看台上悬挂加泰罗尼亚的巨幅区旗和打出独立宣传标语。上述做法均加大了本地居民与其他地区国民的距离，为分离主义推波助澜。
( 三) 地方政党挑动中央地方对立，导致地区离心倾向不断扩大
随着加泰罗尼亚自治共同体与中央在经济利益上的矛盾日趋突显，本地政党纷纷视其为竞选博弈和扩大影响的筹码，媒体也不断炒作相关话题，导致分离主义在政治层面渐趋升温。
1． 制订新版《自治章程》。加泰罗尼亚本地多数政党认为1979 年颁布的《自治章程》对自治共同体施政有诸多限制，并造成中央和自治共同体政府之间许多职能上的冲突。为此推动制订新版的《自治章程》。2006 年6 月18 日，加泰罗尼亚就此举行公民投票， 48． 85%的自治共同体选民参与投票，其中73． 24%的选民支持新版《自治章程》。随后加泰罗尼亚议会以88． 9%支持率通过该法律文件，并得到西班牙议会的批准，加泰罗尼亚自治共同体政府随即于2006 年8 月9 日宣布新版《自治章程》生效。新版《自治章程》不仅提高了加泰罗尼亚在教育等领域的自主权，将加泰罗尼亚语作为官方第一优先语言，还提出对自治共同体财政模式进行调整，要求中央政府加大对自治共同体的基础设施建设的资金投入，而且强调“加泰罗尼亚作为一个国家民族( nation) 存在”。由于上述条款较为敏感，此前在西班牙议会反对该章程的人民党，向宪法法院起诉新版《自治章程》违宪。但迟至2010 年6 月28日，宪法法院( Tribual Constitucional de Espaa) 才做出判决，要求修改部分条款，要加入并突出“西班牙领土不可分割”的原则，同时否决了扩大加泰罗尼亚司法自治权和财权、提升加泰罗尼亚语为自治共同体第一优先语言等条款; 明确章程中所提的“nation”没有法律效用，此概念仅指整个西班牙。
在宪法法院4 年的漫长审理过程中，加泰自治共同体政府已经依据新版《自治章程》出台了40多条法律，使得宪法法院作出的判决法律效力大大下降。同时，各种政治谣言四起，导致自治共同体民众与中央的隔阂继续加大。例如， 2009 年11 月26 日，加泰罗尼亚12 份本地报纸发表标题为《加泰罗尼亚的尊严》的联合社论，警告民众，宪法法院将会限制加泰罗尼亚的“国家权力”。此文随即引发马德里绝大多数媒体的强烈回击，从而加剧了双方媒体和民众政治立场的对立。在此背景下，经媒体再度炒作，加泰罗尼亚民众对宪法法院的判决更为不满。2010 年7 月10 日，近百万加泰罗尼亚人上街游行，抗议宪法法院判决，高呼: “我们是个国家，我们自己决定。”
2． 推动“独立公投”。2006 版《自治章程》修订判决后，巴塞罗那的保守派报纸《先锋报》公布民调， 48%的加泰罗尼亚人支持独立。与5 年前比，这一比例大幅提升。2014 年9 月11 日，加泰罗尼亚“民族日”恰逢300 周年纪念， 180 万加泰罗尼亚居民在巴塞罗那集会，要求西班牙政府同意自治共同体举行“独立公投”。9 月20 日，加泰罗尼亚议会批准独立投票的法案。9 月27 日，加泰罗尼亚自治共同体时任主席马斯( Artur Mas) 批准于11 月9 日进行“独立公投”。但在中央政府压力下，马斯于10 月14 日宣布，因“独立公投”违宪，暂时放弃11 月9 日的公投，但当天将组织其他形式的活动，了解民众对相关政治问题的态度。11 月9 日，加泰罗尼亚地区举行了一次非官方的咨询性投票， 630 万选民中的220 万人参与投票。在204 万张有效选票中， 164． 9 万张选票支持加泰罗尼亚独立，占比达80． 8%。虽然此次公投无任何法律效力，但加速了加泰罗尼亚自治共同体政府推动独立的进程。2015 年11 月9 日，加泰罗尼亚议会又推出了所谓的独立路线图。
2017 年7 月4 日，加泰罗尼亚议会不顾中央政府的强烈反对，以72 票赞成， 62 票反对，3票弃权，通过了将于2017 年10 月1 日举行“独立公投”的议案。根据该议案，仅需获得简单多数支持，公投即视为成功，届时加泰罗尼亚将在48 小时内宣布“独立”，脱离西班牙建国; 若公投失败，自治共同体将继续留在西班牙，自治共同体政府则立即解散改选。此后，自治共同体政府要求区内
948 名市长提供用于投票的相关设施，其中700 多名市长明确表示支持这一决定。
( 四) 西方民主体制弊端和弱势中央政府是加泰罗尼亚独立问题爆发的根本原因
西班牙全国划分为17 个自治共同体和2 个自治市，中央仅向地方派驻代表监督其遵守宪法。但面对“加泰化”等地方软性违宪举措，西班牙中央政府作用受限，导致其在维护国家统一上的影响力和威信不断下降，地方分离势力日益坐大，最终造成地方政府推动公投而中央政府被动应对的局面。究其根本原因，是在西方民主体制下，各党施政特别是执政党往往着眼短期政绩不谋长远，担心处置棘手问题影响未来选情而不愿担当、不顾全局。最终导致自治共同体政府推动公投而中央政府被动应对的不利局面。
西班牙中央政府在10 月1 日公投前虽采取宣布公投违宪、司法调查“挺独”官员等系列措施，但未能及时果断援引宪法中涉及反分裂的条文，并运用国家机器进行释法，没有下决心抓捕自治共同体政府主席、选举委员会成员等“挺独”要员，从而错失抢占法理与道义制高点和从源头瓦解分裂势力的最佳时机，并导致警方执法缺乏底气、行动犹疑，最终未能有效阻止公投。溯其本源，则是执政的人民党仅占议会席位的33%，需与其他政党联合执政，执政地位不稳且备受掣肘，因而在重大复杂事务上缺乏底气和担当。
三、西班牙国内外对加泰罗尼亚寻求“独立”的反应
欧洲多国存在与西班牙加泰罗尼亚“独立”倾向类似的问题，为避免连锁反应导致地区动荡，主流舆论均强烈反对加泰罗尼亚“独立”，遏制了地区急速推动“加泰罗尼亚独立”势力。
( 一) 西班牙中央政府软硬两手并用遏制加“泰罗尼亚独立”
西班牙中央政府阻止加泰罗尼亚“独立公投”失败后，针对自身前期存在的问题与加泰罗尼亚自治共同体政府的违法行为，迅速调整措施，重新掌握主动权。
1． 联合反对党共同应对。在加泰罗尼亚独立公投后，西班牙中央政府已退无可退，国家主权和民族尊严面临严重威胁。在此背景下，人民党与最大的反对党工人社会党捐弃前嫌，工人社会党放弃对人民党政府一味批评的做法，全力支持中央政府采取必要措施反对加泰罗尼亚“独立”并稳定局势，这一共识为下一步释法震慑分离主义奠定了基础。
2． 从法理角度反驳分离势力。在统一各党派共识后，西班牙中央政府迅速研讨法理对策，确保下一步阻断地区分离主义的行动于法有据。10 月27 日，西班牙参议院援引宪法第155 条: “若自治政府未履行宪法或其他法律所规定的义务，或其行为已严重危害西班牙的国家或政府权益，则在向自治共同体政府主席提出申诉后且并未获得满意答复的情况下，经参议院多数表决通过后，可采取一切必要措施迫使自治地区履行上述义务。为实现上述条款所规定的措施，西班牙政府可向自治共同体地区所有当局下达指令”，授权西班牙中央政府解除加泰罗尼亚自治共同体主席职务，解散加泰罗尼亚议会，并于12 月21 日举行自治选举。这一举措极大地震慑了分离势力。
3． 采取经济措施告诫分离势力。西班牙中央政府在独立公投前后就宣布将武力接管加泰罗尼亚，大量企业出于对地区政局和经济发展前景的担忧，有意迁出。西班牙中央政府则借势为相关企业转移至马德里提供便利。截至12 月，已有3000 多家企业迁移了注册地址。此举将极大影响加泰罗尼亚经济，迫使支持“独立”的民众重新认识加泰罗尼亚自治共同体与国家间的关系与利益分配问题。
4． 分化瓦解加泰罗尼亚支持独立的政治势力。10 月6 日，西班牙国家法院以涉嫌煽动叛乱罪传唤加泰罗尼亚警察局局长，为接管加泰罗尼亚地方警察系统做准备。10 月16 日，西班牙最高法院以煽动叛乱罪下令拘押加泰罗尼亚自治共同体议会主席桑切斯和民间最大独立组织领袖奎哈特。西班牙中央政府利用加泰罗尼亚自治共同体政府尚无力正面对抗国家机器的弱点，逐步剪除“挺独”势力的关键人物，削弱了独派势力的组织、动员能力。10 月30 日，西班牙国家检察官以叛乱、煽动叛乱、滥用公共资金罪名起诉包括自治共同体主席普易格得蒙特在内的加泰罗尼亚自治共同体领导人，此后，普易格得蒙特等5 名自治共同体官员逃往比利时避难，副主席容克拉斯被拘捕调查。在此背景下，加泰罗尼亚“挺独”势力内部渐趋分化，急独派、硬独派逐渐成为少数派。
( 二) 国际社会不支持加泰罗尼亚“独立”
加泰罗尼亚独立公投前后，欧盟多位领导人表态，欧盟不承认加泰罗尼亚的独立，加泰罗尼亚独立意味着退出欧盟。2017 年9 月26 日，西班牙首相拉霍伊访美并与特朗普总统举行会晤，在随后召开的联合记者会上，特朗普表示西班牙应继续保持团结和统一，以此表明其对加泰罗尼亚独立问题的反对态度。此外， 2015 年11 月，时任联合国秘书长潘基文表示: “西班牙是一个独立的主权国家，包含加泰罗尼亚地区。西班牙得到联合国承认，联合国不承认加泰罗尼亚是非自治领土，加泰罗尼亚不享有民族自决权。一个地方想行使民族自决权，需联合国承认其是非自治领土。但加泰罗尼亚不属于这一范畴。”从上述表态可以看到，加泰罗尼亚的独立不会得到国际社会的承认。在国际社会尤其是欧盟不承认加泰罗尼亚为独立国家、不接纳其为成员的背景下，加泰罗尼亚将面临一系列经济困境。一是加泰罗尼亚地方政府的负债水平过高，如果不能得到欧元区的救助基金，将会爆发债务危机。二是加泰罗尼亚无法再享受欧盟区内的系列优惠措施，大量企业将撤出，引发失业、经济衰退等问题。三是引入新货币、资本流出、金融不稳以及新成立国家机构所需额外支出等问题将抵消甚至超过财税独立的好处。
( 三) 驻加泰罗尼亚工商企业反对“独立”
在西班牙中央政府和国际社会明确表态反对加泰罗尼亚独立后，自治共同体的工商界领袖亦开始明确表态反对公投。西班牙第五大银行萨瓦德尔银行宣称，一旦独立公投获得通过，将把设在巴塞罗那的总部迁往马德里。多家位于加泰罗尼亚的工商集团除反对公投外，还推迟了研发项目投资，以规避公投引发的风险。加泰罗尼亚最大的雇主协会也代表工商企业主发表声明称，公投不尊重法律，自治共同体政府应通过对话和谈判达成协议。
四、加泰罗尼亚问题前瞻
尽管西班牙中央政府遏制加泰罗尼亚独立取得了阶段性胜利，加泰罗尼亚独派势力暂时偃旗息鼓，局势渐趋平稳，但支持独立的加泰罗尼亚政党赢得了12 月22 日自治共同体议会过半席位表明，反独仍将是西班牙中央政府面临的长期任务。
( 一) “加泰罗尼亚化”等分离主义施政举措将长期影响政局
2017 年12 月21 日，加泰罗尼亚自治共同体议会选举的投票率超过86%，较以往选举高出10个百分点，显示大量沉默的中间选民参选。支持独立的政党此次获得席位虽较上届少2 席，但仍然过半。这一结果与此前加泰罗尼亚自治共同体支持独立的民众超过50% 基本吻合，表明“加泰罗尼亚化”等分离主义施政举措造成的感情和文化疏离仍将长期存在，这将为加泰罗尼亚“挺独”政党挟民意对抗中央、继续搞隐性独立提供舞台。而中央政府对地方施政干预能力有限，因而难以纠正“加泰罗尼亚化”等软性违宪举措，更难扭转过半民众对中央政府的抵触情绪。
( 二) 西班牙中央政府拟向加泰罗尼亚财政让利可能助涨分离思潮
为争取民心，西班牙中央政府拟向加泰罗尼亚财政让利，表态愿提高向加泰罗尼亚财政转移支付的比例，并计划在2017 年至2020 年间向加泰罗尼亚投资42 亿进行基础设施建设。但由经济发达地区向经济欠发达地区转移支付政策是国家平衡发展的重要支柱，在当前加泰罗尼亚人均国内生产总值位居西国内自治共同体前列，区外人口不断对加泰罗尼亚移民的背景下，提高对加泰罗尼亚的转移支付比例，极有可能导致富者愈富、贫者愈贫的结果，导致地区间发展进一步失衡，加泰罗尼亚民众相对其他地区的优越感将进一步提升，民族认同感则相对下降，届时很有可能出现新一轮要挟中央政府提高转移支付比例的闹事浪潮，加泰罗尼亚分离主义可能将因此更加壮大。
( 三) 西班牙经济长期不振将使分离主义问题更为突出
纵观西班牙近300 年历史，加泰罗尼亚虽素有自治传统并拥有自己的语言，但一直是西班牙的组成部分，无论从历史、法理还是民族认同角度看，均不是促成其推动独立的主因。而加泰罗尼亚分离主义思潮产生、壮大均发生在西班牙政治和经济动荡、中央政府控制能力下降的时期。此次独立亦有西班牙因深陷经济和债务危机，国家实力整体下降，地方与中央在利益分配产生矛盾的背景。未来5 年乃至更长的时间内，美联储缩减资产负债表，从市场逐步回收流动性资金将引发全球资金紧张，西班牙等债务负担沉重的国家有可能面临二次金融风暴。在此背景下，地方与中央争利引发的龃龉有可能反复刺激民间的分离主义思潮，从而使地方分离势力再度抬头。
结语
2018 年6 月2 日，经过7 个多月的中央政府对加泰罗尼亚地方政府的接管，加泰罗尼亚新当选的自治共同体主席吉姆·托拉( Quim Torra) 宣誓就职。而此前一天中央政府原首相拉霍伊因受累于他所在的中右翼政党成员腐败案，议会对其不信任案通过遭弹劾下台。西班牙首相将由工社党党魁桑切斯接任。加泰“独立”将继续成为双方谈话的焦点。未来一段时间，因西班牙中央政府执政能力受制于党争、仍难有效提升对地方的治理和控制能力，加之受经济不景气和意大利威尼托大区、伦巴第大区以及苏格兰、法国科西嘉岛等欧洲其他地区分离主义运动的影响，加泰罗尼亚分离主义活动仍可能处于活跃状态。但在当前西班牙中央政府和国际社会持坚决反对态度下，其再度采取激进独立活动的可能性不大，活动能量和发展空间有限。
综合判断，加泰罗尼亚地区分离主义运动是国际大背景因素与西班牙国内形势共同驱动形成的结果。在国际层面，随着保守主义在世界范围内的兴起，欧盟这种传统地区性组织在治理能力方面的有限性和发展规划的不确定性弱点逐步显现，一旦经济发展出现波动，其内聚力必然下降; 在西班牙国内层面，加泰罗尼亚人对其在西班牙的经济地位和所享受的经济权利始终心怀不满，自自治区建立后，加泰罗尼亚政府一直通过合法程序要求西班牙中央政府修改财政分配制度，难以否认的是，西班牙政府对此的漠视态度和经济危机的大环境让加泰罗尼亚的诉求走向极端。客观地说，在欧洲经济寒冬中， 2017 年的西班牙似乎看到了一些经济复苏的曙光，如何妥善地处理加泰罗尼亚地区分离主义主导的、具有个案性质的政治危机，挖掘西班牙国家制度张力和政治潜能才是解决问题的关键所在，诚如安东尼·吉登斯所言: “在政治光谱的每一面，我们都能看到对社会破裂的
担忧，以及对复兴共同体的召唤。”
( 邓颖洁，助理研究员，中国社会科学院民族学与人类学研究所，北京，100081)《世界民族》2018 年第5 期