西班牙作为多民族国家, 国家法治体系完善、社会政治相对稳定, 但国内加泰罗尼亚分离主义问题与巴斯克独立运动一直困扰着西班牙国内安全与国家统一。2017年10月, 加泰罗尼亚自治共同体内举行“独立公投”, 随后引发的西班牙政治动荡引发全球关注。

一、加泰罗尼亚问题历史因素

笔者采用历史唯物主义的分析范式对加泰罗尼亚的历史进行简单梳理, 试图说明加泰罗尼亚虽然曾有1000多年的自治历史, 但并不能成为其要求独立的历史和法理依据。

1.古典自治阶段 (11世纪-1714年) 。

加泰罗尼亚作为阿拉贡王国下属的小公国, 始终保持相当程度的自治, 拥有自己的行政、司法、财税、货币和经济体系, 并使用自己的民族语言文字。

2.从属中央阶段 (1714-1813年) 。

1714年,腓力五世派西班牙和法国联军攻占了加泰罗尼亚地区, 随后颁布法令, 首次废除了加泰罗尼亚的传统自治权，加泰罗尼亚成为西班牙马德里中央集权政府的一个地区。

3.分离主义思潮勃兴阶段 (1813-1931年) 。

1913年, 加泰罗尼亚地区的巴塞罗那、莱里达、赫罗纳和塔拉戈纳四省宣布组成联合体, 此举被中央政府视为分离主义。第一次世界大战结束后, 西班牙中央政府下令解散了加泰罗尼亚的四省联合体, 禁止使用其语言与国旗, 并镇压了极端无政府主义和分离主义运动。

4. 近代自治阶段 (1931-1939年) 。

1931年, 激进左翼政府执掌的西班牙第二共和国宣告成立。第二共和国政府与当时正在独立建国的加泰罗尼亚分离政治人士展开协商, 双方最后达成妥协:马德里同意加泰罗尼亚恢复古典时期的自治状态, 而加泰罗尼亚也同意不脱离西班牙国家, 并宣布更名为“加泰罗尼亚自治政府” (Generalitat) , 实行高度自治。

5. 高压统治阶段 (1939-1978年) 。

在弗朗哥独裁时期, 军政府残酷镇压左翼阵营, 1940年加泰罗尼亚自治政府主席贡巴尼斯 (Companys) 以“军事叛乱罪”被判死刑。同时, 加泰罗尼亚语也再次被禁用, 民族文化的发展受到禁锢。这种情况从1939年一直伴随着佛朗哥的统治延续至1978年。

6. 现代自治阶段 (1978年-至今) 。

1978年, 西班牙新宪法明确了自治原则和具体程序。此后, 加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚等三个地区, 被承认为“历史形成的自治地区”, 迅速恢复它们的自治地位。1979年, 《加泰罗尼亚自治章程》 (后文简称《自治章程》) 获得议会批准。《自治章程》序言指出:“加泰作为一个民族 (nationality) , 始终置于西班牙法律之下, 依据宪法和《自治章程》, 作为一个自治区共同体实施自治管理。”

从以上历史可以看出, 加泰罗尼亚地区虽长期在西班牙王国内部有自治权, 也曾有过独立的行政、法律、财政、货币和经济体系, 保有相对独立的民族心态, 但从未拥有过独立国家地位, 大部分时间都是附属西班牙历史上的阿拉贡王国, 以及此后形成的西班牙王国的组成部分。统一是其历史主线, 自治历史难以构成加泰罗尼亚谋求独立的先提条件。

而在现代国家建构体系下, 西班牙的加泰罗尼亚地区不适用于1945年《联合国宪章》中阐释的民族自决权原则, 该原则主要涉及受殖民统治或外国军事占领下的民族；也不符合国际上 “补救性分离”的说法, 即遭受所在国镇压、歧视或人道主义灾难的民族有权寻求“独立”, 更不拥有印度、瑞士等邦联制国家的“全民公投”权利。因此, 加泰罗尼亚地区以其民族历史“自成一体”为由寻求“独立”, 并不符合国际法原则。

二、2017年加泰罗尼亚独立公投事件成因

总体看, 在加泰罗尼亚“独立”缺乏历史和法理依据的情况下, 地方政党恶意挑动央地对立、制造文化隔阂, 以及西班牙中央政府疏于对地方政治和舆论的管控, 是导致加泰罗尼亚“独立”倾向愈演愈烈的主要原因。

(一) 加泰罗尼亚作为发达地区长期向相对落后地区“输血”引发本地民众不满。

(二) 加泰罗尼亚政府刻意制造文化隔阂为分离主义推波助澜

(三) 地方政党挑动中央地方对立, 导致地区离心倾向不断扩大

1.制订新版《自治章程》。

新版《自治章程》不仅提高了加泰罗尼亚在教育等领域的自主权, 将加泰罗尼亚语作为官方第一优先语言, 还提出对自治共同体财政模式进行调整, 要求中央政府加大对自治共同体的基础设施建设的资金投入, 而且强调“加泰罗尼亚作为一个国家民族 (nation) 存在”。

2.推动“独立公投”。

2017年7月4日, 加泰罗尼亚议会不顾中央政府的强烈反对, 以72票赞成, 62票反对, 3票弃权, 通过了将于2017年10月1日举行“独立公投”的议案。

(四) 西方民主体制弊端和弱势中央政府是加泰罗尼亚独立问题爆发的根本原因

在西方民主体制下, 各党施政特别是执政党往往着眼短期政绩不谋长远, 担心处置棘手问题影响未来选情而不愿担当、不顾全局。最终导致自治共同体政府推动公投而中央政府被动应对的不利局面。

三、西班牙国内外对加泰罗尼亚寻求“独立”的反应

欧洲多国存在与西班牙加泰罗尼亚“独立”倾向类似的问题, 为避免连锁反应导致地区动荡, 主流舆论均强烈反对加泰罗尼亚“独立”, 遏制了地区急速推动“加泰罗尼亚独立”势力。

(一) 西班牙中央政府软硬两手并用遏制加“泰罗尼亚独立”

西班牙中央政府阻止加泰罗尼亚“独立公投”失败后, 针对自身前期存在的问题与加泰罗尼亚自治共同体政府的违法行为, 迅速调整措施, 重新掌握主动权。

1.联合反对党共同应对。

在加泰罗尼亚独立公投后, 西班牙中央政府已退无可退, 国家主权和民族尊严面临严重威胁。在此背景下, 人民党与最大的反对党工人社会党捐弃前嫌, 工人社会党全力支持中央政府采取必要措施反对加泰罗尼亚“独立”并稳定局势。

2.从法理角度反驳分离势力。

10月27日, 西班牙参议院援引宪法第155条:“若自治政府未履行宪法或其他法律所规定的义务, 或其行为已严重危害西班牙的国家或政府权益, 则在向自治共同体政府主席提出申诉后且并未获得满意答复的情况下, 经参议院多数表决通过后, 可采取一切必要措施迫使自治地区履行上述义务。为实现上述条款所规定的措施, 西班牙政府可向自治共同体地区所有当局下达指令”, 授权西班牙中央政府解除加泰罗尼亚自治共同体主席职务, 解散加泰罗尼亚议会, 并于12月21日举行自治选举。这一举措极大地震慑了分离势力。

3.采取经济措施告诫分离势力。

西班牙中央政府在独立公投前后就宣布将武力接管加泰罗尼亚, 大量企业出于对地区政局和经济发展前景的担忧, 有意迁出。西班牙中央政府则借势为相关企业转移至马德里提供便利。此举将极大影响加泰罗尼亚经济, 迫使支持“独立”的民众重新认识加泰罗尼亚自治共同体与国家间的关系与利益分配问题。

4.分化瓦解加泰罗尼亚支持独立的政治势力。

10月6日, 西班牙国家法院以涉嫌煽动叛乱罪传唤加泰罗尼亚警察局局长。10月16日, 西班牙最高法院以煽动叛乱罪下令拘押加泰罗尼亚自治共同体议会主席桑切斯和民间最大独立组织领袖奎哈特。加泰罗尼亚“挺独”势力内部渐趋分化, 急独派、硬独派逐渐成为少数派。

(二) 国际社会不支持加泰罗尼亚“独立”

在国际社会尤其是欧盟不承认加泰罗尼亚为独立国家、不接纳其为成员的背景下, 加泰罗尼亚将面临一系列经济困境。

(三) 驻加泰罗尼亚工商企业反对“独立”

在西班牙中央政府和国际社会明确表态反对加泰罗尼亚独立后, 自治共同体的工商界领袖亦开始明确表态反对公投。

四、加泰罗尼亚问题前瞻

尽管西班牙中央政府遏制加泰罗尼亚独立取得了阶段性胜利, 加泰罗尼亚独派势力暂时偃旗息鼓, 局势渐趋平稳, 但支持独立的加泰罗尼亚政党赢得了12月22日自治共同体议会过半席位表明, 反独仍将是西班牙中央政府面临的长期任务。

(一) “加泰罗尼亚化”等分离主义施政举措将长期影响政局

2017年12月21日, 加泰罗尼亚自治共同体议会选举的投票率超过86%,支持独立的政党此次获得席位虽较上届少2席, 但仍然过半。这一结果表明 “加泰罗尼亚化”等分离主义施政举措造成的感情和文化疏离仍将长期存在。

(二) 西班牙中央政府拟向加泰罗尼亚财政让利可能助涨分离思潮

为争取民心, 西班牙中央政府拟向加泰罗尼亚财政让利。在当前加泰罗尼亚人均国内生产总值位居西国内自治共同体前列, 区外人口不断对加泰罗尼亚移民的背景下, 提高对加泰罗尼亚的转移支付比例, 极有可能导致富者愈富、贫者愈贫的结果, 导致地区间发展进一步失衡, 加泰罗尼亚民众相对其他地区的优越感将进一步提升, 民族认同感则相对下降,加泰罗尼亚分离主义可能将因此更加壮大。

(三) 西班牙经济长期不振将使分离主义问题更为突出

加泰罗尼亚分离主义思潮产生、壮大均发生在西班牙政治和经济动荡、中央政府控制能力下降的时期。此次独立亦有西班牙因深陷经济和债务危机, 国家实力整体下降, 地方与中央在利益分配产生矛盾的背景。未来5年乃至更长的时间内, 美联储缩减资产负债表, 从市场逐步回收流动性资金将引发全球资金紧张, 西班牙等债务负担沉重的国家有可能面临二次金融风暴。在此背景下, 地方与中央争利引发的龃龉有可能反复刺激民间的分离主义思潮, 从而使地方分离势力再度抬头。

结语

加泰罗尼亚地区分离主义运动是国际大背景因素与西班牙国内形势共同驱动形成的结果。在国际层面, 随着保守主义在世界范围内的兴起, 欧盟这种传统地区性组织在治理能力方面的有限性和发展规划的不确定性弱点逐步显现, 一旦经济发展出现波动, 其内聚力必然下降；在西班牙国内层面, 加泰罗尼亚人对其在西班牙的经济地位和所享受的经济权利始终心怀不满, 自自治区建立后, 加泰罗尼亚政府一直通过合法程序要求西班牙中央政府修改财政分配制度, 难以否认的是, 西班牙政府对此的漠视态度和经济危机的大环境让加泰罗尼亚的诉求走向极端。客观地说, 在欧洲经济寒冬中, 2017年的西班牙似乎看到了一些经济复苏的曙光, 如何妥善地处理加泰罗尼亚地区分离主义主导的、具有个案性质的政治危机, 挖掘西班牙国家制度张力和政治潜能才是解决问题的关键所在。 

（作者单位：中国社会科学院民族学与人类学研究所。《世界民族》2018年第5期，中国社会科学院民族学与人类学研究所 孔敬/摘）