与经济、科技等领域相比，在民族治理方面的相互鉴取更为复杂、更为深刻，因而也更为严肃。它不仅涉及到一般性的客体性要素，而且涉及到作为民族国家主体有效组成部分的少数民族的主体性问题。

从理论上看，在一个民主的、各族共和的多民族国家里，鉴取别国在处理民族问题上的经验教训，意味着国内的某些或所有的少数民族在国家政治、经济、社会和文化生活中的地位可能从此改变，也意味着国内族际政治的基本平衡可能就此打破。鉴于此重大关涉，笔者认为，当前最重要的问题是要防止从一般行政管理的视角去考量民族政策的国际鉴取问题。

发现在功能上起着“代偿”作用的制度和机制，或许是观察美国经验的正确路径

美国在处理民（种）族问题上相对做得比较成功，其（多）民族国家的稳定性经历过数次民族主义风浪的冲击和考验，的确具有示范意义。然而，我们该如何对待美国的经验？笔者认为，美国经验的精髓不在于它在民族问题上做了什么，而在于它没做什么。按照比较法学的一般原理，美国没有类似中国的在全国范围内实施的民族区域自治制度来保障少数民族的权益，那么它必然存在着某种在功能上起着“代偿”作用的制度和机制。发现这一代偿性的制度和机制，或许是观察美国经验的正确路径。

美国主要存在以下代偿性的制度和机制：第一，“主权在州”的宪法分权模式，使那些人口相对较多的少数民族在包括州层面在内的各种地方自治中找到行使“集体权利”的渠道；第二，充分的结社自由等权利为那些人口很少的族群开辟了通过游行、游说、宣传和投票等途径影响相关决策（尤其是涉及自身权益的决策）的有效渠道；第三，独立的司法体系和相关机构，为属于任何族群包括少数民族在内的个人寻求法律上的救济提供了有效的途径；第四，竞争性的政党制度使包括少数民族在内的各民族都有可能通过手中的选票使自身利益最大化。这些“公民化”的制度和机制在为每一位属于少数民族的个人提供权利救济的同时，也在实践中不断打造他们的公民意识、强化他们的公民认同。

与美国的政党自由竞争、司法独立、结社自由、权力制衡等政治市场化的结构功能特点相比，中国在族际政治利益分配方面，大致实行的是一种非竞争性的协商和顶层设计的路径，这一模式基本适应了现行的政治架构和权利安排。因此，面对美国经验，我们的选择可能就是与所谓美国经验保持距离。当然，我们并非没有任何可以直接“拿来”的东西。美国南方的黑人向北方及全国流动，客观上成功地实现了“不允许任何族群有自己的历史地域范围”这一有利于族群整合的战略目的，体现的善于利用市场“这只看不见的手”的经验是值得学习的。

西班牙的宪政模式对于缓解乃至解决民族或地方与中央的冲突问题起到极大作用

西班牙是一个拥有20多个民族的多民族国家。巴斯克人、加泰罗尼亚人和加利西亚人是其最重要的3个少数民族。与美国相反，西班牙一直是一个以不同形式确认的多民族国家。半个多世纪以来，西班牙在民族问题上经历了“治乱世”和“升平世”，其间可谓曲折反复。

总的来说，西班牙在民族治理方面的经验可总结为4条。

第一，形成了宪政框架下自治共同体与中央政府分权的宪政模式。西班牙1978年宪法首先申明“本宪法建立在所有西班牙人的共同的和牢不可破的祖国——西班牙国家的不可分裂的统一基础之上，宪法承认和保障构成西班牙国家( nation) 的各民族( nationality) 和各地区( regions) 的自治权和相互间休戚与共”。在此前提下，承认“各民族和各地区”有组成“自治共同体”的权利，承认各自治共同体有实行自我统治的权利（力）。西班牙宪法明确规定了各自治共同体和中央政府（包括国会）的立法权限、程序和行政职责范围；明确了自治共同体的财政来源；明确了“剩余权”：“宪法没有明确规定属于国家的权限, 可按自治共同体的条例规定属于自治共同体。自治条例没有申明的事项的权限属于国家。在发生冲突的情况下，在没有确定属于自治共同体专门权限的一切事项上，国家的规定属于自治共同体的规定。国家法规在任何事项上都是自治共同体法规的补充。”宪法还进一步规定“如果整体利益需要, 即使是在自治共同体权限范围内的事情, 国家也可以发布法律，以便确定用来协调各自治共同体一般法规的必要原则。对整体利益需要的评判权属于国会，按各院绝对多数票进行表决”。为了防范地方势力联合“做大”，宪法还明确规定“在任何情况下都不允许自治共同体结盟”。在应对中央政府与自治共同体以及自治共同体之间的利益冲突和纠纷方面，宪法规定了包括宪法法院在内的一系列解决渠道和机制。

按照胡安•巴勃罗• 福西的说法，1978 年宪法将西班牙的3个历史事实结合到了一起: 第一个事实是西班牙民族统一性和西班牙国家；第二个事实是民族差异性，那些视自己的过去与文化为自己的民族特性而构成的领土因素；第三个事实是地区，具有不同的过去和个性的跨省的领土单位。西班牙的宪政模式对于缓解乃至解决民族或地方与中央的冲突问题起到极大作用。

第二，允许普遍主义民主制下的民族政党存在。西班牙民主政治或族际政治的一个重要特点是承认“民族党”的合法存在并允许其和其他政党一道在普选的民主制度和机制下展开竞争。这一规定成功地将族际政治引入普遍主义的民主政治体制之下，最大限度地减少了地方民族主义政党及其他相应势力的暴力或分离倾向，为和平、公正地解决民族问题提供了一种重要思路。在2009年5月巴斯克地区的议会选举中，社会党战胜巴斯克民族主义政党取得执政地位，这一历史性的转折为西班牙的普遍主义民主制下的民族政党制度（经验）提供了最好的注脚。

第三， 实施“地方自治”吸收“民族自治”战略。弗朗哥独裁政权结束之后，西班牙存在着弗朗哥集权主义者、民族分裂势力和西班牙主义者三大政治势力。为同时应对这些政治势力、解决民族问题与民主问题共生的政治难局，西班牙政府采纳了地方自治和民族自治共举的路径。这一路径的特点之一是在具有历史、文化同一性的地区建立自治共同体，实行自治。西班牙民族自治的特点是，在考虑到“民族主义是各地区特有的同一性经过长期的历史巩固过程的结果”的情况下，在实质上是民族自治的地方，不再强调“自治民族”成员的血缘和文化特性，转而实行包容性更强的区域性文化特质（虽然这一特质以某个民族的文化为核心）。这种战略不仅使天然具有封闭性的民族自治走向开放和多元，而且有利于通过民族自治与地方自治的“均质化”实现国家层面的大整合。

为确保“民族自治”包括“地方自治”的开放性和多元性，西班牙宪法规定“所有西班牙人无论在国家领土的任何地方都拥有相同的权利和义务。任何当局都不能采取任何措施直接或间接妨碍个人在整个西班牙领土上的自由流动与定居以及财产的自由流通”。这里，平等的公民权利和自由成为促进民族和地方自治开放与活力的有力因素。

第四，对分离主义势力的每一次“示和”和“向心”行为，中央政府都保持了非凡的真诚和耐心，这一点成为瓦解分离组织“民心”的利器。以巴斯克地区的分离主义势力“巴斯克祖国与自由”（简称“埃塔”）为例，“埃塔”成立之后，为对抗当局的镇压和谋求独立，在西班牙实施了一系列恐怖、暗杀和破坏活动。对这样一个暴力恐怖组织，每当它提出“停火”、“和谈”等要求时，政府总是予以满足。“埃塔”的一次又一次出尔反尔和政府的一次又一次诚意接受和谈，加上政府对巴斯克人民正当权利要求的不断满足（如在税收、贸易、巴斯克语教育等方面，中央政府作出重要让步），极大地削弱了“埃塔”组织的群众基础，使其由最初的具有“广泛的群众基础”的民族分离主义组织，彻底堕落为由极少数人支持的恐怖组织。

在解决民族问题上，可以说成功的国家各有各的经验，而失败的国家其经历是相似的。西班牙在民族问题上的教训缘起于19世纪中后期。其时，由于波旁王朝复辟之后强制推行“西班牙化”，导致巴斯克分离主义势力迅速崛起。及至1936年建立的弗朗哥独裁政权，由于实施了一系列强制同化政策，其中以在巴斯克地区的镇压最为严厉，其文化特性遭到严厉禁止，民族主义运动分子遭到严厉镇压。据说“弗朗哥统治时期，全国被监禁的政治犯中近一半是巴斯克人”，镇压“毁掉了巴斯克居民历史上的确有过的许多西班牙性的感情”，直接催生了分离主义势力“埃塔”。时至今日，虽然巴斯克问题已在宪政框架下得到基本解决，但历史上的镇压留下的那份“痛苦的仇恨与愤怒的遗产”始终萦绕在某个角落，成为直接或间接滋养“埃塔”恐怖主义组织毒瘤的历史“营养”。