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少数民族权利保护的国际共识和国家义务(三)
——获取最多共识却远离尊重人权和权利正义的实用主义理念
作者:周少青 日期:2012-06-29

第一次世界大战“长期的消耗,无效的战斗,无变动的战线,骇人听闻的人员伤亡”,使欧洲乃至整个世界为之震惊。由于少数民族问题在这场史无前例的战争中所起的触发作用,巴黎和会及随后成立的国际联盟,对少数民族的权利保护问题给予了很大关注。巴黎和会专门成立了“新建国家和保护少数民族委员会”,主要协约国和参战国坚持同那些存在着少数民族的新兴国家缔结保护少数民族的特别条款。这方面的条约主要有3类,一类是以主要协约国和参战国为一方,以波兰、捷克斯洛伐克、希腊等国家为另一方缔结的条约;第二类是在与匈牙利、奥地利、保加利亚以及土耳其的和约中加入保护少数民族(义务)的特别章节;第三类是在有关默麦尔地区(今立陶宛的克莱佩达地区)和上西里西亚(目前分属波兰和捷克)的专约中,加入保护少数民族的条款。“在这些条约中,凡适用少数民族制度的国家都承担对受保护的少数民族成员不加歧视的义务,并承担为保护他们种族的、语言的和宗教的完整性而赋予其所必需的特别权利的义务。”一些国家,如阿尔巴尼亚、爱沙尼亚、伊拉克等,则以单方面声明的方式承担了类似义务。

就这些条约所涉及的具体内容来看,主要包括:不分出身、国籍、语言、种族或宗教,保障所有居民的生存权和自由权;不论种族、宗教、语言有何差别,所有公民在法律面前平等,并同样享有政治和公民权利;不得因宗教、种族、信仰的差别而妨碍担任公职、执行公务、享受荣誉以及从事职业和经营产业;任何国民在私人交往、商业(活动)、宗教礼拜、出版以及公共会议上,有使用任何语言的权利;建立和经营慈善以及学校等机构的权利等。

为了保障这些条约所规定权利的实施,国际联盟还建立了一套较为完整的制度和机制。这些制度和机制大致包括:既定的少数民族权利保护范围不经特定程序不得变更;设立少数民族部监督有关国家落实少数民族待遇的问题,设立“三人委员会”受理侵犯少数民族权利的申诉;设立少数民族委员会对有关少数民族的权利纷争进行政府间的非正式交涉;将国际常设法庭引入到少数民族权利保护,承认法庭的决定是最终的且不可上诉;国际联盟为某些保护少数民族的特殊政治安排担当保证人。此外,国际联盟还常常要求申请加入者作出保护少数民族的声明。

一战后,国际联盟框架下的少数民族权利保护,是近代以来在保护少数民族权利方面获取共识最多的一次国际行动,也是世界范围内第一次以国际组织监督和调整的形式保护少数民族权利的一次重要尝试。在这次尝试中,有数十个国家先后以多边条约、双边条约、单独声明和签署宣言等方式参与到少数民族权利保护中来,其中不少国家直接承担了保护少数民族的义务,并且这种义务被完全置于国际联盟的保证之下。在权利保护的内容上,国际联盟框架下的少数民族权利主要以无差别的公民权利、政治权利为基调,辅之以保护种族的、语言的和宗教的完整性为内容的“特殊权利”,这两类权利已经包括现代“少数民族权利平等+非歧视+特殊保护”的全部内容。

然而,国际联盟框架下的少数民族权利保护也存在着种种问题。首先,少数民族权利保护没能进入国际联盟盟约,成为一项重要的国际法原则,而是主要作为一些国家、尤其是中东欧国家的义务。少数民族权利在某种程度上是大国强加给小国的义务,不是基于一种严格意义上的国际共识,至少不是基于一种普遍的共识。其次,从实施效果来看,由于相关机制缺乏应有的实施能力,加上联盟自身的脆弱性,这种实施国别范围有限的少数民族权利在实践中没有起到应有的作用。当1934年波兰宣布不再接受少数民族条约的束缚时,国际联盟框架下的少数民族权利保护机制便名存实亡了。再次也是最重要的,与一战前保护少数民族权利的理念或动机相似,一战后国际联盟重视和保护少数民族权利的理念或动机主要在于防范战争悲剧的重演,在于维护欧洲国家的集体安全,在于以保护少数民族权利的名义赢得道义上的主动,甚至在于以保护少数民族权利为名实施武装干预。这种远离尊重人权和权利正义的实用主义理念,不仅使一战后的少数民族保护事业难以为继,而且成为二战爆发的一个重要诱因。

 

文章来源:中国民族报
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